Andelen forskere i norske utredningsutvalg er nesten firedoblet fra 1970-tallet og fram til i dag – fra 8 til 30 prosent. – I dag er én av fire medlemmer en forsker, og forskere deltar i ?tte av ti utvalg. Hver tredje utvalgsleder er forsker, forteller professor i sosiologi ved Universitetet i Oslo, Cathrine Holst.
Politikere, derimot, blir det f?rre av.
– P? 1970-tallet var det flere politikere enn forskere i offentlige utvalg. I dag er forholdet omvendt – forskerne er ti ganger s? mange.
"For regjeringen kan det v?re viktig ? vise at forslagene deres bygger p? solid, faglig innsikt, heller enn p? ideologi og partsinteresser."
Holst minner om at utredningsutvalgene alltid har v?rt en viktig arena for samhandling mellom stat og organiserte interesser.
– Det typiske utvalget p? 1970- og 1980-tallet bestod av partene i arbeidslivet og byr?krater. Fortsatt er interessegruppene noks? stabilt representert. Samtidig best?r stadig flere utvalg av bare forskere og byr?krater. For regjeringen kan det v?re viktig ? vise at forslagene deres bygger p? solid, faglig innsikt, heller enn p? ideologi og partsinteresser.
Suksess – eller skuff?
Bruken av Norges naturresurser er navnet p? den aller f?rste rapporten i det som etter hvert er blitt en temmelig lang f?ljetong: Norges offentlige utredninger – NOU. ?ret var 1972 og siden har det kommet flere en 1600 av samme slag.
Blant de ferskeste finner vi Likhet for loven – lov om st?tte til rettshjelp og Verdier og ansvar – det etiske rammeverket for Statens pensjonsfond utland. Akkurat n? arbeider flere utvalg med ? analyse hva som gikk bra og mindre bra under koronakrisen. ?
I ?renes l?p har mer enn ti tusen personer med ulik bakgrunn sittet sammen i utvalg og skrevet utredninger p? oppdrag fra regjering og departementer.
Tidligere ble det produsert flere enn n?, og temaene kunne v?re noks? smale: Kostholdet til sj?s. Eller Forsvarets musikk. Noen skulle bli rene klassikere, som Maktutredningen, andre i praksis lagt i en skuff – s?gar f?r utvalget var ferdig med ? utrede, som NOU-en Skattlegging av havbruk som kom i fjor. Noen er glemt for alltid, andre var forut for sin tid og fikk en renessanse.
NOU-ene blir til tidlig i beslutningsprosessen – f?r regjeringen har kommet med konkrete forslag. Dermed kan utvalgene f? stor innflytelse over hvordan et gitt problem i samfunnet defineres. Forslagene som legges p? bordet, kan ende opp som ny lov eller ny politikk. Ikke rart at samfunnsforskere ser utredningsutvalg som en hovedpilar i den norske styringsmodellen.
Forskere inn
– Det ligger mye makt i makten til ? utrede. Derfor b?r vi v?re opptatt av hvem som lager NOU-ene, understreker Cathrine Holst.
Selv er den anerkjente sosiologen opptatt av nettopp dét. De siste fire ?rene har hun, sammen med statsviteren Johan Christensen, ledet et stort forskningsprosjekt p? Universitetet i Oslo som spesielt unders?ker hvilken rolle vitenskapelig ekspertise spiller i offentlig utredningsarbeid (EUREX).
Prosjektet har samlet inn mye data, og forskerne kan n? benytte seg av et komplett register over alle offentlige utvalg som har levert NOU-er fra 1972 til 2018. Forskerne har ogs? gjennomf?rt mange intervjuer med de som har nedsatt utvalg, utvalgsmedlemmer og sekret?rer.?
– N?r vi analyserer dataene, ser vi noen tydelige trekk: Forskerne blir stadig flere i de offentlige utredningsutvalgene. Veksten er s?rlig sterk blant dem med st?rst definisjonsmakt, nemlig utvalgslederne. F?r var den typiske utvalgslederen en byr?krat, n? er det en professor. Det er et interessant og viktig skifte, mener Holst.
Forskernes inntog henger trolig sammen med den generelle utviklingen i samfunnet. Holst viser til at myndighetene trenger forskernes innsikter for ? forst? stadig mer komplekse samfunnsutfordringer: Hvordan kan vi best innrette oss n?r klimaendringene setter inn for fullt, n?r befolkningen blir stadig eldre, ulikhetene ?ker – eller pandemier rammer?
– NOU-ene vitner om at forskerne blir stadig viktigere n?r slike sp?rsm?l skal besvares og ny politikk utformes.
?konomene dominerer
Forskerne toger alts? inn i utvalgene – men ikke alle like mye. Ulike faggrupper er ulikt representert i utvalgene. Samfunnsfagene skiller seg ut.
?– Forskere innen samfunnsvitenskapene – og s?rlig ?konomi – er blitt fullstendig dominerende. ?konomene utgj?r hele 30 prosent av alle forskere i norske utredningsutvalg. Vi ser ogs? en sterk vekst av andre samfunnsvitere, som sosiologer og statsvitere som til sammen st?r for enda 30 prosent. Dette gjelder i utvalgene som utreder ny politikk, mens juristene, naturlig nok, dominerer i lovutvalgene.
Men for andre viktige faggrupper st?r det d?rligere til. Der har utviklingen g?tt motsatt vei.
– Naturvitenskapene, medisin og teknologi- og ingeni?rfagene er relativt mindre representert i utredningsutvalgene i dag enn de var for f?rti ?r siden og st?r til sammen for ti prosent av forskerne. Humanistene sitter n? som f?r sjelden i utvalg, p?peker Holst.
Blant departementene er det Finansdepartementet som gjennom ?renes l?p har satt ned flest utvalg. Der har ?konomene alltid hatt en stor plass.
– Vi har unders?kt og ser at Finansdepartementet nesten aldri har andre forskere enn ?konomer i utvalgene sine. Professor-tettheten ?ker ogs? der. Mens utvalgslederen f?r var en ?konom fra departementet, er det n? typisk en professor fra Blindern eller Norges Handelsh?yskole.
F?r ulike svar
Hvilke forskere som sitter i utvalg, p?peker Holst, er ikke likegyldig.
– Tenk p? utredningsarbeid innenfor milj?feltet. Er det en jurist som leder utvalgene? Eller en ?konom eller en teknolog? Svaret kan bety mye for hva slags utredninger vi f?r. ?konomene vil typisk g? for kvoter og skatt, juristene for nye lover og regler, mens teknologene vil satse p? gr?nn teknologi.
"Samtidig synes jeg ikke vi kan si: jo flere forskere dess bedre. Politikken dreier seg om mange sp?rsm?l der vitenskapelig kunnskap kommer til kort eller mangler".?
Holst mener at ?konomenes sterke stilling er naturlig n?r ?konomifaglige sp?rsm?l st?r sentralt i mandatet. Men ?konomene brukes til mer.
– Andelen ?konomer i utvalg har ?kt innenfor de fleste politikkfelt, som milj?, helse og utdanning. Mange vil si at det er bra. Det er krav om at politiske forslag skal underlegges av samfunns?konomiske konsekvensanalyser.?Andre advarer og sier at ?konomenes problemforst?else og verkt?ykasse er for snever og etterlyser andre fag og forskere.
– Vi ser en parallell til lovutvalgene. Der dominerer juristene fortsatt. Noen vil si for sterkt, som n?r mandatet omfatter sp?rsm?l om hvordan lover virker. Dette vet ikke jurister n?dvendigvis s? mye om. Samfunnsutfordringer er ofte omfattende og kompliserte, og flere utredninger enn f?r har vide, politiske mandater.
Vet ikke alltid best
At det har kommet flere forskere inn i mange utvalg, mener hun kan v?re bra for utredningskvaliteten. De stadig lengre litteraturlistene bakerst i NOU-ene og de tallrike referansene til forskning, vitner om det.
– Samtidig synes jeg ikke vi kan si: jo flere forskere dess bedre. Politikken dreier seg om mange sp?rsm?l der vitenskapelig kunnskap kommer til kort eller mangler, understreker sosiologiprofessoren. Hun viser til at embetsverk og interessegrupper ofte er de som sitter med de praktiske erfaringene med hva som fungerer, hva slags oppfatninger som er der ute og dermed hva som har legitimitet og kan f? gjennomslag.
– Vi forskere er trege og best p? ? forklare ting som alt har skjedd og gjerne for en stund siden.
Klager over tempoet
Men selv om forskerne toger inn i utvalgene, er innflytelsen likevel avgrenset – blant annet av byr?kratene. De dominerer fullstendig i de stadig voksende utvalgssekretariatene.
– Sekretariatet jobber, i motsetning til vanlige utvalgsmedlemmer, p? fulltid. I intervjuene v?re kommer det fram at sekretariatet kan ha sv?rt sterke meninger. I noen utredningsutvalg er utvalgsmedlemmene med og skriver. I intervjuer med oss sier de at for ? f? innflytelse, er de n?dt til ? v?re med i tekstarbeidet. Ellers bestemmer leder og sekretariat det aller meste. ?
Selv om antallet NOU-er har sunket kraftig – fra nesten 60 per ?r p? 1970-tallet til knapt 20 ?rlig de siste ti ?rene – mener Holst at store og viktige sp?rsm?l utredes omtrent like mye som f?r.? Flere av dem hun og kollegene har intervjuet, klager imidlertid over tempoet. Offentlige utvalg arbeider i dag i knapt halvannet ?r i gjennomsnitt – som faktisk er dobbelt s? fort som p? 1970- og 1980-tallet. Men politikken har skrudd opp tempoet enda mer.
– Noen vil ogs? si at NOU-ene er for tilbakeskuende og kommer med l?sninger p? g?rsdagens problemer. At vi forskere utreder, bedrer ikke saken, vi er jo p? etterskudd hele tiden.
Leverer raskere
Det offentlige kan velge andre og raskere kanaler for ? hente inn kunnskap. Disse kan over tid komme til ? utkonkurrere NOU-ene, eller de kan ogs? komme i tillegg.
– En del etterlyser mer spissete utvalg som jobber hurtigere, har f?rre medlemmer og mindre omfattende mandater. Vi ser n? en vekst i slike utvalg som leverer kortere rapporter utenfor NOU-serien. Vi ser ogs? nye akt?rer p? frammarsj som kunnskapsleverand?rer, slike som tenketanker og konsulentselskaper.
Hva er ‘evidensen’ her?
Ideen om at god politikk skal bygge p? forskning og v?re s?kalt evidensbasert har vind i seilene for tiden. Det kreves mer enn f?r at nye politiske tiltak og l?sninger m? baseres p? forskning og ‘evidens’. Vi vil helst vite p? forh?nd at politikk virker, selv om dette er vanskelig ? ha sikker kunnskap om. Men kravene om evidensbasering er s? langt tydeligere i andre land, som i England og Danmark.
– Et alternativ til NOU-er kan v?re ? etablere flere kunnskapssentre for evidensbasert politikk. Vi ser ogs? at en del direktorater styrker sine avdelinger for forskning og analyse og velger ? utrede internt. Andre forslag sirkulerer ogs?, som Vitenskapsakademiets forslag om ? etablere et vitenskapsr?d tilknyttet Statsministerens kontor.
Enige om kunnskapen
Den spesielle formen for kunnskapsinnhenting og m?ten vi kunnskapsbaserer politikk p? gjennom NOU-systemet, mener Holst er tett knyttet til den nordiske samfunnsmodellen.
?– Byr?kratiet er lite politisert, forskningssektoren offentlig finansiert og demokratiet v?rt preget av h?y tillit og mye konsensus. NOU-ene kombinerer faglighet og forankring, tung ekspertise og brede h?ringsrunder. Dette er ikke uten videre mulig i land preget av polarisering, der forskning og forvaltning er mer politisert, og ulike samfunnsgrupper mangler tillit til hverandre og til systemet.
Holst mener likevel at de gode vilk?rene for ? lage NOU-er av den typen vi har i dag, kan endre seg. Det kan kanskje skje dersom interessegrupper ikke lenger greier ? bli enige, eller forskning og annen etablert kunnskapsproduksjon mister status – eller forskerne selv blir s? opptatt av tellekanter at de ikke lenger gidder ? sitte i utredningsutvalg.
St?r st?tt
– Men inntil videre tenker jeg at NOU-systemet st?r st?tt. Det gir prestisje ? sitte i utvalg, ogs? blant professorene. Mange av dem vi har intervjuet i byr?krati og sivilsamfunn, forteller at de har stor tiltro til utredningene. Noen er likevel urolige over professordominansen og for mange ‘skrivebordsforslag’ fra forskerne. Og noen mener ogs? at enkelte utredninger er d?rlige og politisk overstyrt.
?
Dagens regjering utreder helst finans og justis
– Utredningsutvalgene arbeider p? vegne av en politisk valgt regjering og derfor er det kanskje ikke s? rart at noen mener at enkelte utredninger kan v?re politisk overstyrt, sier Stine Hesstvedt p? ARENA Senter for europaforskning ved UiO.
Selv studerer hun nettopp hvordan norske regjeringer benytter seg av offentlige utredningsutvalg og i hvilken grad det ligger politiske vurderinger bak n?r mandater formuleres, utvalgsmedlemmer velges ut og sekretariater settes sammen. Prosjektet hennes er en del av EUREX.
– P? den ene siden ser vi at norske regjeringer har ganske like preferanser p? tvers av partifarger. Dette er s?rlig tydelig n?r vi ser p? hva slags eksperter som utnevnes. P? den andre siden finnes ogs? noen forskjeller mellom de politiske blokkene. I de to siste periodene har borgerlig side i stor grad utredet saker knyttet til finans og justis, konstaterer forskeren.
– S?nn sett utreder den borgerlige regjeringen et mindre sett av saksfelt enn sine r?dgr?nne forgjengere. R?dgr?nne regjeringer har ogs? noe oftere oppnevnt samfunnsvitere, som sosiologer og statsvitere, enn borgerlig side – ogs? n?r vi tar i betraktning at blokkene utreder litt ulike sakskompleks.