– Vi kan veie lovsamlinger. Vi kan telle ord eller bokstaver. Uansett hvordan vi m?ler: Norden har de korteste lovene i verden. Norske lover er kanskje de aller korteste – eller sagt p? en annen m?te: de minst presise av alle, fastsl?r f?rsteamanuensis Jon Christian Fl?ysvik Nordrum p? Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo.
Korte og upresise lover er et sentralt kjennetegn ved det jussforskeren kaller den nordiske lovgivningsmodellen. Denne modellen er, som sin mer ber?mte s?ster, den nordiske velferdsmodellen, etablert over tid.
– Det har v?rt lite oppmerksomhet om hva som s?rpreger den nordiske lovgivningsmodellen. Det er synd.
– For mye tyder p? at m?ten vi lager lover p? i Norden – hvordan vi forbereder, skriver, vedtar og h?ndhever lovene v?re – er god, sier Nordrum, som selv er fagansvarlig for det nyetablerte faget lovgivningsl?re p? Det juridiske fakultet.
Jurister opererer oftest innenfor eget nasjonalt rettssystem.
– Vi trenger ? gj?re mer av det samfunnsviterne gj?r, nemlig ? sammenlikne oss med andre. N?r vi sammenlikner rettssystemet v?rt med andre lands rettssystemer, ser vi tydeligere hva som er s?regent for oss. Da vil vi blant annet kunne oppdage at amerikanske lover er 15 ganger s? omfattende som v?re norske lover er.
I tusen ?r
Nordrum er opptatt av forhistorien. Hvorfor lager vi lover p? den m?ten som vi gj?r? Han viser til at moderne lovgivningsidealer ble etablert i Norden allerede for mer enn tusen ?r siden.
I de norske kongesagaene finner vi mange referanser til lover og lovgivningsidealer – som at det m? v?re likhet for loven, eller at ingen st?r over loven. I mange lands rettssystemer har loven henvendt seg til ?vrigheten, som har s?rget for at folket har etterlevd lovene.
– At loven skal henvende seg direkte til folk, er et demokratisk lovgivningsideal med lange tradisjoner i Norden.
Loven skal forst?s av alle. I fortalen til Jyske lov, en dansk lov fra 1241, sl?s det fast at: “Loven skal v?re ?rlig og retf?rdig, taalelig, efter Landets S?dvane, passende og nyttig og tydelig, saa at alle kan vide og forstaa, hvad Loven siger.”
Moderne klarspr?ksidealer samsvarer alts? med de gamle, nordiske idealer for lovtekst.
– Om folk ikke forst?r hva loven sier, vil de ikke rette seg etter den. Og de vil heller ikke kunne mene noe om reglene som gjelder i samfunnet. Godt lovspr?k er avgj?rende for demokratiet. Rettsstaten, velferdsstaten og reguleringsstaten – i alle disse uttrykkene for staten er spr?ket selve navet, understreker han.
F?rste klarspr?k-forsker
I fjor ble Nordrum landets f?rste juridiske klarspr?k-forsker.
– Vi l?rer studentene v?re ? tolke regler som allerede er skrevet. Men vi l?rer dem ikke ? lage regler. Eller med andre ord:
– Vi l?rer?studentene ? lese, men ikke ? skrive.?
– N?r de kommer ut i samfunnet, skal mange av dem nettopp skrive – lover, forskrifter, vedtak, kontrakter, og s?gar traktater, sier Nordrum, som n? leder arbeidet med ? bygge opp klart, juridisk spr?k som et eget fagomr?de.
N?r lovene er korte, er de mer oversiktlige og dermed lettere ? orientere seg i. I mange land er folk flest n?dt til ? kontakte en ekspert for ? f? vite hva som gjelder p? et omr?de.
– Jeg har studert amerikansk milj?rett i USA. Lovgivningsstudiet innebar i all hovedsak ? finne fram til bestemmelsene.?
– Om jeg hadde lagt alle b?kene som utgj?r det samlede amerikanske f?derale lovverket i en stabel, ville den blitt minst like h?y som meg.
Et paradoks
Et viktig s?rtrekk er alts? at lovene v?re er korte – og dermed ofte upresise, overordnede og skj?nnsmessige. Begreper som ?s?rlig behov?, ?forsvarlig? og ?urimelig? g?r igjen.
– Vi skulle tro at all denne vagheten ville g? p? bekostning av retssikkerheten og forutsigbarheten. Men i internasjonale m?linger av rettslig forutsigbarhet i et samfunn og i hvilken grad det hersker rule of law, rettssikkerhet, eller rettsstat – s? troner Danmark, Norge og Sverige suverent p? topp. Vi har paradoksalt nok de korteste lovene i verden, kombinert med st?rst grad av rettslig forutsigbarhet.
– Hvordan er det mulig?
– Vage regler presiseres over tid i m?te med virkeligheten – gjennom dommer, forskrifter og praksis.
Lett ? endre lov
Han viser til at det finnes to hovedmodeller for hvordan rett skapes: Enten gjennom avgj?relser i domstolene i konkrete rettssaker (common law) eller gjennom lovgivning (civil law) – alts? et domsbasert system versus et lovbasert system.?
– Men Norden passer ikke inn i stereotypiene. V?r lovgivningstradisjon er noe eget. Vi kombinerer det ? slutte fra en overordnet lov, deduksjon, med det ? slutte fra enkeltsaken til det generelle, induksjon. Hos oss utvikles alts? retten ikke bare ovenfra og ned, men i aller h?yeste grad ogs? nedenfra og opp, presiserer jussforskeren.
Vaghet er en form for delegering.
– Vi overlater det ? presisere – og dermed bestemme – til forvaltningen: til direktorat, sykehus, skole, kommune, politi. Og til organisasjoner: interesseorganisasjoner, bedrifter, og ogs? til profesjoner: leger, sykepleiere, ingeni?rer, l?rere.
– Og dessuten til folk flest. Lovens vaghet kan utl?se diskusjoner, for eksempel om hva som er ‘forsvarlig’. Slike diskusjoner gj?r at vi bedre forst?r lovens form?l, og dermed ?ker ogs? viljen til ? etterleve den.
I Norden er det dessuten lett ? endre p? lovene og forskriftene.
– Vaghet gir fleksibilitet. Gjennom erfaring justerer vi rettsreglene for ? oppn? det vi ?nsker.
– Den nordiske tradisjonen kjennetegnes av f? formelle hindringer og utstrakt dialog. Mindre endringer og presiseringer kan gjennomf?res uten ? endre loven.
Modnes godt
En vag, overordnet regel t?ler som regel tidens tann bedre enn en presis lov. Det er viktig, mener Nordrum, for det ? gjennomf?re lovens bestemmelser i samfunnet krever ofte mye.
– Jeg pleier ? si at en god regel varer lenge og modnes godt.
Jussforskeren p?peker at ingen kan vite hvilken lov som er den best tenkelige p? det tidspunktet den blir vedtatt. Det er f?rst gjennom praksis at loven perfeksjoneres og blir virkelig god.
Borgerne internaliserer lovene, forvaltningen blir trygg i sin myndighetsut?velse, og domstolen avklarer hvis uklarheter skulle oppst?. Loven vokser godt i m?te med samfunnet.
(Foto: regjeringen.no)
Stor innflytelse
I mange land starter lovgivningsprosessen i parlamentet. En representant kommer med forslag til lov, og i debatten som f?lger blir kanskje sivilsamfunnet inkludert i en h?ring i parlamentet.
Ikke slik i Norden, og spesielt ikke i Norge. Her starter en lenge f?r med et lovutvalg – satt sammen av folk med ulik bakgrunn, eksperter og representanter for forskjellige interessegrupper – som organiserer sitt eget arbeid, reiser rundt og prater med folk, skriver en utredning (NOU) – som s? sendes p? h?ring, bredt i samfunnet. H?ringsinstituttet er en skandinavisk rettstradisjon.
?– I tr?d med v?rt inkluderende demokratiideal har vi siden 1800-tallet brukt lovutvalg aktivt til ? foresl? og utvikle lover. Utvalgene har stor innflytelse p? lovvedtaket som til slutt gj?res i Stortinget. Fordi det har v?rt en bred, demokratisk debatt i forkant, er det sjelden Stortinget gj?r stort annet enn ? ‘stemple’ loven.??
Basert p? tillit
At vage og upresise lover kan sikre forutsigbarhet, skyldes et godt rammeverk som holder forvaltningen i t?mme. Men kanskje mer enn noe skyldes det tillit. ?
– Den nordiske rettskulturen er tillitsbasert. Befolkningen har tillit til dem som skal forvalte reglene.
Sammenliknet med innbyggere i andre land, er vi for eksempel lite skeptiske til at kommunen f?r lov til ? p?legge oss noe fordi den mener det vi gj?r ikke er forsvarlig.
USA er p? sett og vis motsatsen. Amerikanerne overlater minst mulig skj?nn til forvaltningen – til kommunen, politiet, milj?myndighetene eller barnevernet.
– Den amerikanske rettskulturen er konfliktorientert. Utgangspunktet er at folk har motstridende interesser og at rettens oppgave er ? l?se konflikt. Hos oss er rettens oppgave heller ? legge til rette for 澳门葡京手机版app下载 og forebygge konflikt.
Grad av tillit i samfunnet henger n?rt sammen med den nordiske velferdsmodellen. ?ker vi ulikhetene i samfunnet, ?ker vi konfliktniv?et i samme slengen. Tilliten synker.
– Svaret er mer presis regulering og detaljregulering – b?de i kontrakter, lover og forskrifter. Det ser vi p? mange omr?der. I USA ser vi n? en konfliktbasert rettskultur som er g?tt for langt, et system som har l?st seg fast og ikke lenger fungerer. Dette er et stort tema i amerikansk rettsdebatt, forteller jusforskeren.
Nordrum viser til at tillit og likhet er en forutsetning – b?de for den nordiske lovgivningsmodellen og for velferdsmodellen.
– Vi har grunn til ? tro at lovgivningsmodellen var s?rlig egnet til ? bygge en god velferdsstat. Velferdsstaten bidrar til ? holde konfliktniv?et lavt – som igjen gj?r det enklere ? styre resten av samfunnet med lover og regler.
S?r-Korea vil l?re
P? flere rettsomr?der, som fiskeri, energi og arbeidsmilj?, styrer staten i stor grad sammen med de som reguleres, s?kalt samforvaltning. Internasjonalt trekkes denne siden av norsk lovgivningspraksis fram som et forbilde.
– I alle publikasjoner, fra det tyske vitenskapsr?det, til EUs vitenskapsr?d, framheves norsk fiskeriregulering som ?best practice?. P? sektoromr?der er det lett ? gi eksempler. Tenker vi mer allment, er det flere som er interessert i norsk lovgivning.
For tre ?r siden, forteller Nordrum, kom en delegasjon fra S?r-Korea for ? l?re. De var interessert i norsk reguleringssystem og norsk lovgivningsskikk, og har inng?tt 澳门葡京手机版app下载 med oss. De ?nsker ? forbedre rettssystemet sitt, og ser alts? til Norden. ?
Det betyr likevel ikke at den nordiske lovgivningsmodellen er best p? alt. Av og til kan noen interesser og interessegrupper bli tilgodesett i for stor grad.
Nordrum viser til norsk milj?lovgivning som eksempel. Stortinget delegerer mye myndighet til Milj?direktoratet. Forskriftene blir sjelden pr?vd for domstolene. Det skjer nesten aldri at de blir kjent ugyldige, at det har v?rt saksbehandlingsfeil eller at de er ulovlige.
– Dialogen med bransjen har gode sider ved seg fordi en kan koordinere, det blir mer fleksibilitet og 澳门葡京手机版app下载. Men det kan ogs? gj?re at det tas for mye hensyn. I januar kritiserte Riksrevisjonen Petroleumsdirektoratet for ? g? for langt i 澳门葡京手机版app下载et med bransjen. Likevel, n?r norsk energiregulering sammenliknes med andre land, kommer Norge best ut.??
– Forferdelig spr?k
De siste ti?rene har den internasjonale regelproduksjonen v?rt enorm. Stadig mer av lovgivningen i Norge er gjennomf?ring av regelverk som blir til andre steder. Det tydeligste eksempelet er EU-regler vedtatt i form av s?kalte forordninger. Alle EU- og E?S-land forplikter ? innf?re slike forordninger.
– En ny forordning plasseres inn blant de nasjonale lovene som den er. Spr?ket er dessverre ofte helt forferdelig. Den nye personvernloven som innf?rer GDPR, personvernforordningen, er et tydelig eksempel. Den er sv?rt vanskelig ? forst?, medgir Nordrum.
– I en del sammenhenger er det opplagt at en ikke har tenkt godt nok gjennom v?re nasjonale s?regenheter.
Under press
Jussforskeren forteller at den norske lovgivningsmodellen er under press fra flere hold –?blant annet fra Organisasjonen for ?konomisk 澳门葡京手机版app下载 og utvikling (OECD).
– OECD er inspirert av amerikanske teorier om regelstyring. Analysen er at det er for mange regler og for mye detaljstyring. Det er riktig – for det handler om USA. Men det er ikke riktig i Norge. Likevel tar de problemanalysen, lager anbefalinger og trer dem ned over hodene p? alle.
– De formene for demokratisk deltakelse OECD m?ler, det er ikke de formene for deltakelse vi har. Vi f?r ikke uttelling for representasjon i lovutvalg, eller for at det finnes et regelverkforum eller andre 澳门葡京手机版app下载sorganer der parter m?tes.
Mot mer kontroll
Regjeringen har n?, p? anbefaling fra OECD, opprettet et s?kalt regelr?d som skal kontrollere at nye lover og regler ikke p?f?rer n?ringslivet un?dvendige byrder.
Nordrum forteller at Regelr?det er blitt ‘fornorsket’, og at r?det selv har v?rt lydh?rt for s?regenheter ved den norske modellen og tilpasset innspillene sine deretter.?Men uansett – det har innflytelse p? v?r politikk.
– Oppmerksomheten dreies mer mot kontroll, mindre mot involvering og deltakelse.
Nordrum mener det er viktig ? forbedre m?ten vi regelstyrer samfunnet p?. Regjeringen har som m?l ? forenkle de administrative byrdene for n?ringslivet med mange milliarder.
– Men for ? kunne realisere disse ambisjonene er det n?dvendig ? forst? – b?de hva som kan forbedres og hva som er bra. Et eksempel er kritikken mot norske byggereguleringer fra Verdensbankens Doing Business-indikator.
– Jeg er enig i at det er mye vi burde gj?re med disse reguleringene, men kritikken fra Verdensbanken er at det er for lite formelle krav og for lite kontroll. Bakgrunnen for kritikken er amerikanske erfaringer og oppfatninger om at formalkrav og kontroll m? til for ? sikre kvalitet.
Vite hva vi har
Nordrum mener vi m? ha klart for oss styrkene ved den nordiske lovgivningsmodellen.
– N?r vi m?ler sluttproduktet – ikke hvordan systemet er, men hvordan det fungerer i samfunnet – s? ser vi at det presterer godt p? de fleste omr?der. Det finnes opplagt problemer med v?r m?te ogs?. Sagt p? en annen m?te: samfunnet st?r ikke stille. Vi kan gj?re ting bedre.
– Men OECD og andre internasjonale organisasjoner gir oss ingen god oppskrift p? endring.?
Nordrum etterlyser mer forskning p? norske og nordiske m?ter ? regulere p?.
– Da kan vi f? analyser som er treffende og som gj?r at vi kan forsvare det som fungerer bra, og forbedre det som fungerer d?rlig. I motsatt fall kan vi komme til ? bygge ned ordninger som har tjent oss godt, og som er bygd opp over lang tid.?