Hvert ?r avgj?r offentlig forvaltning titusenvis av saker som p?virker natur, milj? og artsmangfold. De fleste vedtakene fattes omkring i landets kommuner.
Naturen er rettslig beskyttet i Norge. Stortinget har vedtatt lover som spesifikt verner milj?et, som naturmangfoldloven og forurensningsloven. Men det finnes ogs? mange andre lover med gode intensjoner. Faktisk har s? mange som 21 norske lover ?b?rekraftig utvikling? som m?l.
Likevel treffes det stadig beslutninger som har negativ innvirkning p? milj?et. Hytteby p? snaufjellet, vei gjennom v?tmarksomr?det, oppdrettsanlegg i fjorden, torvuttak av myra, hotell i strandsonen, utslipp fra fabrikken.
Hvorfor – n?r lovgivningen tilsynelatende verner natur og milj??
Forvaltningens frihet
En viktig grunn er at Stortinget har utstyrt forvaltningen med stort spillerom til ? ut?ve skj?nn.
– Forvaltningen er forpliktet til ? utrede og vektlegge milj?hensyn i hver enkelt sak, men st?r likevel fritt til ? bestemme hvor stor vekt hensynet til milj? skal ha i forhold til andre hensyn og interesser, p?peker Nikolai K. Winge.
Winge er f?rsteamanuensis i forvaltningsrett p? Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo.
– Lovene stiller alts? krav til myndighetenes saksbehandling, men gir dem samtidig frihet til ? prioritere.
Istedenfor ? sette klare grenser for hvor store milj?skader som kan godtas, sl?r lovgivningen fast at beslutningene skal fremme ?b?rekraftig utvikling?.
– Hva som anses som b?rekraftig, varierer etter hvilket forvaltningsorgan som treffer beslutningen. Da kan det v?re b?rekraftig ? dumpe tonnevis med gruvemalm i fjorden, om alternativet er verre. B?rekraftig utvikling er politikk pakket inn som juss, mener Winge.
– I praktisk politikk m? ofte hensynet til milj?et vike for kortsiktige, l?nnsomme og populistiske resultater.
Kontrollerer seg selv
Dyr, insekter og planter kan ikke klage p? egne vegne n?r vedtak rammer dem. Det kan derimot enkeltmennesker, lokalforeninger og milj?organisasjoner. Alle har rett til ? klage og f? saken pr?vd p? ny.
– Det klages mer enn f?r. P? mange sm? og store avgj?relser myndighetene tar p? milj?omr?det, uttrykkes det i st?rre grad misn?ye, registrerer Winge. – Men hjelper det?
Klagesystemet i forvaltningen er gratis og tilgjengelig. Normalt m? en vente med ? klage til endelig vedtak er fattet. En kan klage b?de p? veien fram til beslutningen, det vil si saksbehandlingen, og p? innholdet i beslutningen – alts? b?de p? jussen og politikken.
Klagen g?r f?rst til det forvaltningsorganet som fattet vedtaket. Er det enig i klagen, endrer det beslutningen sin. Hvis ikke, avgir det en innstilling til overordnet organ.
– Om det f?rste organet ikke er interessert i ? omgj?re vedtaket sitt, vil argumentasjonen selvsagt peke i retning av at vedtaket b?r opprettholdes, p?peker professor Ole Kristian Fauchald ved Institutt for offentlig rett.
Han viser til at det ofte er sterke interessefellesskap mellom forvaltningsorganer p? ulike niv?er.
– N?re b?nd knyttes gjennom instrukser, politiske f?ringer og dialog. At forvaltningen kontrollerer seg selv, svekker kontrollens troverdighet. I mange tilfeller er det lite sannsynlig at overordnet organ vil mene noe annet enn underordnet.
Dette er s?rlig tydelig n?r det opprinnelige vedtaket er fattet at fylkesmenn, direktorater og departementer.
– Klager du p? et departementsvedtak og saken g?r til regjeringen, vil det sjelden skje at du f?r medhold. Lenger nede i forvaltningen ser vi mange eksempler p? at skillet mellom direktorat og departement blir mindre – direktoratene tar stilling til politiske saker, mens departementene blander seg i det faglige, konstaterer Fauchald.
– Milj?organisasjonene kan lett tenke at det er nyttel?st ? klage, sier Winge: ?Vi vet jo at utfallet blir det samme uansett.?
Mer makt til kommunene
Gjelder klagene vedtak i kommunene, g?r klagene til Fylkesmannen. En ny endring i forvaltningsloven p?legger fylkesmannen ? legge st?rre vekt p? det kommunale selvstyret.
– Vi ser at det blir stadig mindre overpr?ving av det kommunale selvstyret, ogs? i tilfeller der kommunen kan ha tolket loven feil. ? overpr?ve jussen har imidlertid ikke med kommunalt selvstyre ? gj?re, bemerker Winge.
Innsigelsespraksis er ogs? mer begrenset enn f?r.
– Landets fylkesmenn har f?tt instrukser om at de skal v?re mer varsomme med ? fremme innsigelse n?r det gjelder saker i kommunene. Denne innstramningen gjelder imidlertid ikke dersom kommunen beg?r rettslige feil. Da har fylkesmannen plikt til ? framsette innsigelse, framholder han.
Juristene registrerer ogs? at milj?organisasjonenes mulighet til ? klage, er strammet inn.
– En villaksorganisasjon som klaget over oppdrettstillatelser i fjorden, fikk beskjed om at den hadde for f? medlemmer og at medlemmene ikke representerer lokalbefolkningen der oppdrettsanlegget skal ligge. Klagen ble avvist, forteller Fauchald.
Han viser ogs? til en annen tendens, nemlig at statlige planer og forskrifter benyttes mer enn f?r. Her finnes det ingen mulighet til ? klage.
– Regjeringen har som m?l ? ?ke bruken av statlig plan ved st?rre samferdselsprosjekter. Giftdeponiet i Brevik – statlig plan. Ulvefelling – vedtatt i forskriftsform.
? klage saken inn til Sivilombudsmannen, er en annen mulighet. Ombudsmannen vurderer om det er beg?tt rettslige feil. Ogs? denne klagemuligheten er gratis. Men silingen av saker er streng.
– Statistikk fra 2016 viser at bare 4,8 prosent av sakene som bringes inn til Sivilombudsmannen, resulterer i kritikk av forvaltningen. Og selv om sivilombudsmannen kommer med kritikk, er det ingen garanti for at forvaltningen endrer avgj?relsen sin. Sivilombudsmannens uttalelser er ikke rettslig bindende.
– Alt i alt har milj?organisasjonene begrensede muligheter for ? n? fram gjennom disse klageordningene, p?peker Fauchald.
Koster millioner
Da kan domstolene v?re neste steg. Domstolene skal sikre objektiv og politisk n?ytral overpr?ving.
– Men i Norge havner milj?saker nesten aldri for retten. Noen saker er kjente og f?r mye oppmerksomhet, som klimas?ksm?let og ulvefellingssaken. Men det totale bildet ser helt annerledes ut, fastsl?r han.
Fauchald har selv unders?kt og funnet ut at av alle sivile saker i norske domstoler i perioden 1996 til 2005, handlet bare omkring 0,5 prosent om milj? – og da mest om milj?kriminalitet.
– Ytterst sjelden kommer saker der myndighetene p?st?s ikke ? ha oppn?dd den beskyttelsen av milj?et som Stortinget har fastsatt.
– Hvorfor?
– Det er sv?rt dyrt ? g? til s?ksm?l. Saks?ker du staten, krever staten ? f? pengene tilbake om du ikke vinner fram. I tillegg m? du betale rettsgebyrer og egne advokater, p?peker han. Advokatstanden tar stadig h?yere sal?rer. Dermed sprenges alle budsjetter allerede i f?rste runde.
– Milj?organisasjonene har begrensede ressurser og m? derfor velge bort viktige saker som kanskje hadde fortjent en runde i retten, sier Winge.
Myndighetene p? sin side, lever godt med de h?ye kostnadene.
– Den store ?konomiske risikoen ved ? bringe et forvaltningsvedtak inn for rettslig kontroll, virker preventivt: ?Ta gjerne saken til domstolene, v?r bare oppmerksom p? at det kan koste deg fire millioner kroner. Vi, staten, tar saken helt til H?yesterett.? Vanlige borgere har selvsagt ikke sjans til det, p?peker Winge.
Fauchald viser til at staten dekker alle omkostninger i en del saker der staten griper inn overfor private, for eksempel ved ekspropriasjon.
– N?r ideelle organisasjoner bringer saker inn p? vegne av en allmenn interesse, er det problematisk at staten ber om ? f? dekket utgiftene sine, mener Fauchald.
?rhuskonvensjonen
I 2003 ratifiserte Norge ?rhuskonvensjonen. Den krever blant annet at alle borgere og interesseorganisasjoner skal ha muligheten til ? overpr?ve vedtak som gjelder milj?et. Overpr?vingen skal v?re rettferdig og effektiv.
Og ikke minst – den skal ikke v?re uoverkommelig dyr (‘prohibitively expensive’). Milj?organisasjoner og borgere skal ha muligheten til ? f? et forvaltningsvedtak pr?vd i tingretten, og ogs? kunne anke videre til lagmannsretten og H?yesterett.
– Det er vanskelig for milj?organisasjonene ? n? fram gjennom eksisterende klageordninger, som vi har sett. Samtidig hindrer store kostnader dem i ? tale milj?ets sak i domstolene. Det tyder p? at det ikke finnes god nok mulighet for uavhengig og upartisk overpr?ving i Norge, slik v?re internasjonale forpliktelser krever, understreker Winge.
– Trenger et kontrollorgan
De to juristene mener det er p? tide ? vurdere ? opprette et eget kontrollorgan i milj?saker.
– Muligheten for objektiv, rettslig kontroll er enormt viktig for ? sikre milj?ets interesser. Dette riset bak speilet gj?r at myndighetene holder seg innenfor de lover og rettsregler Stortinget har gitt, p?peker Winge.
Noe slikt finnes ikke i dag.
– I Norge har vi n?ytrale pr?vingsorganer p? om lag halvparten av alle forvaltningsomr?der. Men p? milj?omr?det har vi ingenting, konstaterer Fauchald.
Et slikt organ vil samle juridisk og faglig kompetanse og h?ndtere et stort omfang av milj?saker. Det vil derfor kunne vurdere de samlede virkningene av et vedtak bedre.
– I domstolen er det bare mulig ? f? overpr?vd en sak, f? satt vedtaket til side og kjent det ugyldig. Et klageorgan som vi foresl?r, vil ha kompetanse til ? se p? alle sider av saken, og ogs? fatte et helt nytt vedtak, poengterer Fauchald.
– Nabolandene v?re har ordninger som fungerer godt, framholder Winge: Mens Sverige har egne milj?domstoler, har Danmark en uavhengig milj?klagenemnd. Disse kontrollinstitusjonene pr?ver flere tusen saker i ?ret – saker som aldri ville blitt overpr?vd av domstolene i Norge.
– Vi trenger et tilsvarende kontrollorgan i Norge. Da kan vi s?rge for at hensynet til planter, dyr, insekter og leveomr?dene deres ikke bare er forankret i lovene v?re – men ogs? i st?rre grad sikres i praksis.